一、公益诉讼检察监督的定位

检察机关提起公益诉讼制度是由国家法律授权的检察机关，为维护国家利益和社会公共利益，依法对已经侵犯公共利益或对公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，通过诉讼手段以制止或防止侵权行为，以保障国家利益和公共利益实现的诉讼制度。

检察机关是国家的法律监督机关，是代表国家维护公共利益。检察机关提起公益诉讼，是检察机关作为公共利益的维护者开展法律监督工作的新职能，是充分发挥法律监督作用，运用司法手段保护公共利益的重大突破，是推进依法治国，建设法治政府的重要举措。

公益诉讼制度的目的是通过司法权力，保护国家利益和公共利益，维护社会的公平正义。它是通过司法治理的方式，为社会群体利益失衡而导致的矛盾冲突提供的有效的协调和解决机制，恢复和和矫正受损的公共利益，推动公共利益的实现。但是，在维护国家利益和社会公共利益中，行政机关和其他权利主体的第一位的，司法权是作为一种补充，是第二位的。因此，检察机关在提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼前都设置有诉前程序。

二、当前体系建设和能力建设现状

目前，公益诉讼检察监督制度的法律依据主要是《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条、《消费者权益保护法》第47条、《环境保护法》第58条以及《英烈保护法》第25条等。此外，两高还发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。这些法律和司法解释共同构成了当前检察机关提起公益诉讼制度的法律体系。

经过几年的实践与探索，检察机关提起公益诉讼已取得一定成效。首先，办案数量增长迅速，2017年检察机关开展公益诉讼之初，各级检察机关都在集中精力学习公益诉讼相关知识，熟悉工作开展方式，全力突破案件空白，案件办理数量较少。2019年，根据高检院公益诉讼工作情况通报，全国检察机关一个月的立案数量、提出检察建议数量均能达到一万件以上，各地检察机关无论多少也都办理了公益诉讼案件，民事诉讼法、行政诉讼法和英烈保护法规定的各个领域也都覆盖，诉前程序案件和诉讼案件全面铺开。各地检察机关以司法改革为契机，在内设机构改革中高检院、省院和市院都设立了公益诉讼检察部，县区院没有单独设立公益诉讼检察部门，但也都加强了公益诉讼检察队伍配置，增加培训力度，提升公益诉讼专业化建设，为公益诉讼工作开展提供充足的队伍保障。通过以上多方面措施，当前检察机关办案体系得到逐步建立和完善，公益诉讼办案力量不断充实，监督能力不断提高。公益诉讼监督作用和维护公益的职能逐步得到体现。

三、面临的问题和不足

（一）案源存在局限

检察机关在办理公益诉讼案件中都积极通过多种途径和方式获得案件线索，主要有：一是“两法衔接”平台，审查各行政执法单位登记的已生效的或者已经办理但尚未依法纠正同时侵害国家利益或者社会公共利益的案件，从中发现违法线索；二是结合查办刑事案件查找线索；三是加强其他单位的外部协作机制，发现线索予以移送；四是通过公众与媒体等社会监督、举报获得线索。虽然，线索发现的渠道看似很多，但是实际能够提供有效线索的途径并不多，例如，“两法衔接”平台登记的案件都是行政机关查处的违法案件，而公益诉讼的监督案件是行政机关不作为或者违法作为造成公益损害的情形，这类情形基本不会出现在平台中，检察机关提起公益诉讼是一个相对较新的事物，其他单位和社会公众尚不了解，发现线索的能力较弱，并且其他单位对公益诉讼案件线索的发现和移送也缺乏积极性，以避免自己成为监督对象。因此，检察机关办理公益诉讼案件的主要线索来源还是依靠履行职责中发现。

（二）工作开展不均衡

首先，地域发展不平衡。工作开展较好的单位，基本能够实现法律规定的案件领域全部予以覆盖，案件数量多，有起诉案件；但是也存在工作开展相对落后的单位，没有起诉案件，部分基层院还存在个别领域诉前程序案件空白。其次，案件结构有待优化。检察机关提起公益诉讼的总量较大，且目前仍呈现不断增加的趋势。然而，公益诉讼案件的结构仍然存在一些问题，首先是起诉案件中刑事附带民事公益诉讼占比较高，根据高检院2019年部分月份的公益诉讼办案工作情况通报，刑事附带民事公益诉讼案件在起诉案件中的占比达到80%左右，究其原因，最主要的可能还是刑事附带民事公益诉讼案件相对简单，起诉的难度和风险都比较低，检察机关在公益诉讼工作开展之初，比较倾向于办理该类案件。

（三）公益诉讼的范围过窄

检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼种类与案件范围主要规定在民事诉讼法第55条第2款与行政诉讼法第25条第4款。虽然这两部法律在检察机关提起公益诉讼的案件范围上均采用“枚举法＋等”的开放式表述，但是在实践中，检察机关提起公益诉讼的案件类型仍然受限于法律列举情形，集中于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等方面。事实上，侵犯国家利益和社会公共利益的案件涉及的领域还有很多，如公共交通安全、行业霸王条款等领域。因此，对于公益诉讼类型和范围的理解需要我们对法律条文中的“等”字做出恰当解读。检察机关提起公益诉讼的案件范围不仅会直接影响到法院司法裁判权的行使范围，也会进一步决定检察机关所代表的检察监督力量在司法层面对于行政权力的监督深度以及公共利益通过司法监督途径获得保障的最大程度。

（四）检察机关的调查核实权不完善

调查核实权无具体法律依据且内容规范不完善。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，检察机关在提起和开展公益诉讼的过程中享有调查取证权以及调查核实权。其中，第6条和第33条分别对民事公益诉讼和行政公益诉讼中检察机关的调查取证权做出规定，可以说两个领域的权利内容几乎相同，都规定了检察机关可以采取调阅复制有关卷宗、询问当事人与证人、收集证据、咨询专业人员意见、勘验等方式进行案件事实的调查核实，且对调查核实的措施做出了一定限制，即检察机关不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，也规定了行政机关以及相关单位和个人的配合义务。不过，关于检察院调查取证权的有关规定存在以下几个问题：首先，有关调查取证权、调查核实权的规范缺乏充分的法律依据。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》效力层级过低，难以有效保证检察机关调查取证权、调查核实权的行使。调查取证是办理公益诉讼案件的基础工作，如果无法或者难以取得证据，检察机关提起公益诉讼将举步维艰。尤其是面对生态环境案件这类多发、复杂、专业的案件类型，如果检察机关的调查取证权、调查核实权缺乏法律保障，公益诉讼案件的进展势必受到影响。其次，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中检察机关调查取证权、调查核实权的规定缺少对违反该条义务的责任条款。仅仅对相关人应当配合检察机关调查核实做出一个概括的义务性规定，并没有明确阻碍调查取证或违反该义务的主体应承担何种法律责任。也是说，这是一项没有强制力的义务约束。最后，检察机关在公益诉讼的一些领域如环境资源领域缺乏专业知识或技术人员。例如，环境污染防治需要具有专门知识和专业人员，大气、水、土壤、危险化学品污染以及生态环境损害的鉴定、修复等具有很强的专业性，对这些案件的调查取证也较为复杂，需要专业设备和技术专家。检察机关在这些领域并无专业上的优势。就民事行政调查取证权的配置而言，检察机关的职权不仅弱于人民法院，甚至弱于其监督对象行政机关。例如，法院具有如证据保全、强制调查等强制权，对于拒不接收调查的当事人还可以作出罚款、拘留等处罚决定，但是检察机关并无上述强制权。

四、完善建议

（一）拓宽公益诉讼案件线索的来源渠道

解决公益诉讼案源结构问题，首先需要界定好检察机关“履行职责”的外延。应当对“履行职责”做适当扩大化的解释，基于刑事案件、民事检察监督、行政检察监督、群众举报、新闻媒体等公开渠道和其他合理途径发现案件线索，均应纳入“履行职责”的范围内，这有利于检察机关不超越检察权的范围最大程度的获取案件线索信息，在一定程度上弥补公益诉讼结构中检察机关获取相关信息的劣势。还应当构建与完善检察机关提起公益诉讼的案件移送机制。同时，在检察机关内部，也需要加强不同地域、上下级检察机关之间也线索通报的联动机制，减少案源信息的遗漏，特别是一些具有代表性、影响力的案件。检察机关还应当与生态环境、自然资源、农业农村、食品药品、发展改革、财政、审计等相关行政机关之间探索构建线索移送、信息共享机制，同时可以借助一些社会舆论途径，全方位发现公益诉讼案源，使得案源构成更加均衡、能够真正反映涉及公共利益的各个领域。

（二）要提升监督能力

首先，各级检察机关领导要充分认识到公益诉讼工作的重要性。认识到公益诉讼是检察职能的一项重大调整，事关检察工作全局，事关检察事业的长远发展，要敢于担当、积极作为，把公益诉讼工作作为一把手工程来抓。其次，队伍要配强。各级检察机关要整合内部资源，形成监督合力。要开展专业性、针对性强的培训，提高检察干警线索发现、调查核实、案件汇报、文书写作、出庭公诉等多种能力，为公益诉讼可持续发展奠定人才基础。最后，要注重案件质效。检察机关在案件的办理中要注重围绕中心，服务大局，抓住社会高度关注、群众反映强烈，有社会影响力的公益诉讼案件，以达到“办理一案，影响一片”的效果，更好地体现公益诉讼的价值。

（三）检察院公益诉讼案件的范围应适当扩大

确定案件范围，应当顾及多重考量因素。在民事公益诉讼类型中，检察机关的角色是诉讼支持者，对公民个人和公益组织未能或没有能力提起公益诉讼的案件做出补充性的回应。但是在行政诉讼中，检察机关的角色则复杂许多。在行政公益诉讼类型中，行政公益诉讼制度增强了行政机关和检察院之间的制度性张力，双方的这种对立和争议最终由司法机关作出裁判。这也构建出二者之间与此前全然不同的新型关系——即由原本国家机关之间相互配合的协同工作关系转变为诉讼程序中原被告双方之间的对抗关系。但是，在公益诉讼中，应当正视检察权和行政权的新生态，也为了督促行政机关依法行政、维护公共利益，案件范围应当适当扩大，检察机关应当对立法中的“等”字作出进一步的探索。“公共利益”这一概念至今无法给出定论，因此，无论从对“公共利益”的理解方面，还是从对公益诉讼制度的作用方面，司法实践都应当适当探索扩大检察机关提起公益诉讼的案件范围。

（四）保障检察院有效行使调查核实权

检察机关提起公益诉讼制度的顺利实施有赖于有效的调查取证，这就需要调查核实权。立法层面上，一方面可以将检察公益诉讼的调查取证权上升至法律规定，从而使检察机关的调查取证过程更为顺利，使检察机关有能力对行政机关进行监督。另一方面，应当依据相关司法解释，以制度化的形式进一步明确检察机关进行调查核实的工作程序，并不断细化与完善调查核实的相关细节，如检察机关在调查取证时可采取的手段措施，遇到有关单位或个人不配合检察机关的调查取证时，可以采取的保障措施和强制措施等。检察机关提起公益诉讼是行使监督权，自然会遇到一些阻力。在面对这些阻力时，保障检察机关能够依法履职，赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。我们可以参照法院的调查取证措施，赋予检察机关一定权力，对妨碍调查取证或调查核实的单位及个人根据其行为情节轻重处以罚款、司法拘留等制裁措施；同时，我们可以利用社会征信体系和人大、政协、监察监督作用，针对不配合检察机关的被调查者，应当赋予检察机关一定权利，在合理范围内向有关单位公布、通报、移送相关信息，由各个单位根据各自职权共同对这种行为进行处罚和制裁。